Svalbardtraktaten 90 år - en suksesshistorie?

Mye er allerede sagt om den russiske visestatsminister Dmitrij Rogozins overraskende besøk på Svalbard 18. april i år. Mannen står på EUs, og dermed også Norges, liste over uønskede personer etter hans rolle i forbindelse med Russlands annektering av Krim-halvøya for et drøyt år siden. At han likevel kunne dukke opp på Svalbard, provoserte norsk UD i såpass stor grad at den russiske ambassadøren ble kalt inn på teppet for å avgi forklaring. Statssekretær Bård Glad Pedersen varslet regelendringer for å sørge for at personer som er sanksjonslistet i Norge også nektes adgang til Svalbard. Diverse kommentatorer og forskere har advart mot at Russland utfordrer Svalbardtraktaten og norsk suverenitet, og at konflikten kan eskalere.

Symboler
For 95 år siden, i 1920, møttes europeiske ledere i Paris for å forhandle om hvordan Europa skulle se ut som følge av de dramatiske omveltningene i kjølvannet av 1. verdenskrig. De mange traktater og avtaler som ble underskrevet er nå historie, som det heter, men med ett unntak: Svalbardtraktaten. Traktaten ga Norge «full og uinnskrenket» suverenitet over Svalbard, men anerkjente fri adgang og rett til å drive kommersielle og visse andre virksomheter for borgere av alle de land som hadde undertegnet traktaten eller sluttet seg til den siden. Traktaten har ingen tidsbegrensning, og gjelder derfor «til evig tid», i alle fall så lenge den ikke blir utfordret – av Norge eller andre.

At Russland har «historiske rettigheter» på Svalbard blir vi stadig minnet om fra russisk hold. Påstanden er godt begrunnet: Russerne var de første til å starte overvintringsfangst på Svalbard tidlig på 1700-tallet, og var så godt som enerådende i området i rundt 150 år. Og siden 1930-tallet har Sovjetunionen/Russland vært den eneste store aktøren på Svalbard ved siden av Norge. For begge landene har det vært en gjennomgående politikk og hevde størst mulig armslag for en selv, kombinert med størst mulig begrensninger for den andre parten. Sagt med andre ord har det vært Norges politikk å hevde – og om mulig øke – suvereniteten i området, balansert opp mot forholdet til den mektige naboen i øst. For Sovjetunionen var det avgjørende å sikre sine rettigheter, beholde en så fri stilling som mulig, og påse at Norge ikke etablerte militære strukturer på Svalbard i strid med traktaten. I dag synes datidens virkelighet å ha gitt noe kuriøse resultater: grunnet sovjetisk motstand tok det for eksempel flere tiår før man fikk anlagt en ordentlig flyplass i Longyearbyen, og selv Kystvaktens besøk på Svalbard ble ansett som kontroversielt. De sovjetiske samfunnene levde sine liv så godt som utenfor norsk kontroll. Det var symptomatisk at Sysselmannen ikke hadde fast kontor i Barentsburg, men måtte holde seg til en hytte med overnattingsplass og møterom ved Finneset like sør for bosetningens «bygrense». Siden 1970-tallet, og i økende grad etter Sovjetunionens sammenbrudd, har norsk forvaltning imidlertid fått et stadig bredere nedslagsområde, og rundt 1990 fikk de sovjetiske bosetningene norske veiskilt og brevhus – to viktige symboler for suverenitetshevdelsen.

Som resten av kongeriket
Traktaten krever likebehandling for alle signatarmakters borgere på Svalbard. I praksis har sovjetiske, og senere russiske, borgere vært unntatt fra en rekke lovbestemmelser. Svalbardtraktaten gir i prinsippet adgang til å diskriminere norske borgere vis-a-vis utenlandske. Men en russer i Barentsburg skal behandles etter de samme prinsipper som en tysker i Longyearbyen, for å ta et nærliggende eksempel. Målet er derfor at alle de lover og regler som gjelder på Svalbard skal gjelde likt for alle som oppholder seg på øygruppa, uansett hvor, og uansett vedkommendes nasjonalitet. Litt enkelt kan vi si at forståelsen av «likebehandling» har gått fra å gjelde ikke-innblanding i de utenlandske (sovjetiske) bosetningene på Svalbard, til å gjelde individers og selskapers rettigheter og plikter. Prinsippet er nå lite kontroversielt, og dessuten vanskelig å argumentere mot. Stadig hyppigere besøk i Barentsburg av norske myndighetsorganer, som Miljødirektoratet, Arbeidstilsynet og Mattilsynet, blir akseptert – og deres anmerkninger blir i stor grad tatt til følge. I dag er det heldigvis slik at Sysselmannen eller andre norske myndighetsrepresentanter tas imot med brede smil og åpne dører i Barentsburg, både hos gruveledelsen og i generalkonsulatet. I så stor grad som traktaten tillater det, er målet at Svalbard skal forvaltes likt som resten av kongeriket; dog er det fortsatt slik at norske lover gjelder på Svalbard kun når det ettertrykkelig nevnes i loven.

Nato-frykt
Den skrittvise utvidelsen av norsk forvaltning har ikke alltid vært problemfri. Svalbardmiljøloven av 2001 representerte en dramatisk utvidelse av norsk forvaltningspraksis, og loven møtte derfor umiddelbare og sterke protester fra russisk hold: Ifølge Moskva ble Svalbardtraktaten i praksis satt til side i og med den nye miljølovens krav om at miljøhensyn alltid skal veie tyngst. Traktatens artikkel 3, som gir alle signatarlands borgere rett til å drive «uhindret allslags maritim-, industri-, bergverks- og handelsvirksomhet på fullstendig like fot», blir unektelig noe hul all den tid så godt som hele Svalbard utenfor bosetningene ble omgjort til et eneste stort verneområde. Russerne mente også at miljølovens egentlige hensikt var å presse russerne ut, ikke å verne miljøet. Dette begrunnet de med at Barentsburg var langt mer avhengig av kulldriften enn det Longyearbyen var – et interessant synspunkt, jf. dagens debatt om Store Norskes fremtid. Selv liberale politikere i Moskva fryktet at Norges hensikt var å etablere Nato-baser på Svalbard straks den siste gruvearbeider hadde forlatt Barentsburg, noe som viser et ganske annet virkelighetsbilde enn det vi er vant til. Russerne har utvilsomt rett i at miljøloven er et viktig politisk styringsinstrument, og en effektiv måte å begrense næringsvirksomhet på Svalbard, men den rammer tross alt også norske aktører. En trenger ikke lete lenge i Longyearbyen for å finne kritiske røster mot miljøloven; interesserte kunne ta en tur opp til ledelsen i Store Norske, for eksempel.

Tilpasning
Mens Moskva klaget over norske traktatbrudd, sakket Barentsburg stadig akterut. Forfallet på begynnelsen av 2000-tallet var så massivt, at tjenestemenn fra Moskva ble pinlig berørt over det groteske velstandsgapet som hadde utviklet seg mellom Barentsburg og Longyearbyen. Etter en rekke pinlige episoder med den daværende ledelsen i Arktikugol, presset behovet for endringer seg fram. En regjeringskommisjon ble nedsatt for å se på forholdene, og kommisjonsleder Sergej Narysjkin, som den gang var visestatsminister og i dag er leder for Statsdumaen, kom med en rekke erklæringer under sitt besøk på Svalbard i 2007: Barentsburg skulle lære av Longyearbyen, økonomien skulle diversifiseres, det skulle satses på turisme og forskning, og statens oppgave skulle reduseres til å besørge nødvendig infrastruktur. Arktikugols nye ledelse har gjennomført en rekke imponerende – og helt nødvendige – tiltak i gruvesamfunnet, som fremstår som langt mer moderne enn for bare få år siden. Det er vekst, om enn forsiktig, innen både turisme og forskning. Men hvorvidt det er politisk vilje og, viktigere, økonomisk evne til å utvikle alternative næringsveier gjenstår å se. At gruvedriften Barentsburg før eller siden vil måtte opphøre er i alle fall sikkert – og det er helt uavhengig av den norske miljøvernforvaltningen.

Respons som håpet
Mens forholdet mellom Russland og Vesten generelt er på frysepunktet, er det på Svalbard i stor grad business as usual. Inntil Rogozins besøk for et par uker siden, som fikk Aftenposten til å hevde på lederplass 20. april at «[d]et russiske ministerbesøket på Svalbard er en provokasjon som synliggjør nye utfordringer i nord.» Dag og Tid skriver på kommentarplass at besøket viser hvor sensitiv Svalbardtraktaten er. At Rogozin ønsket å provosere, er opplagt – et slikt ønske ligger til grunn for de fleste av hans gjerninger. Men besøket hans var ingen utfordring mot Svalbardtraktaten, og heller ikke mot norsk suverenitetsutøvelse. Besøket var en utfordring mot sanksjonsregimet vi og EU har innført mot ham og flere andre sentralt plasserte russiske tjenestemenn. Sanksjonene er ytterst upopulære i Russland, og ethvert pek mot Vesten faller i god jord hos det russiske publikummet. Attpåtil klarer altså norske myndigheter å gi ham den reaksjonen og oppmerksomheten han håper på. For om Rogozin skulle nektes adgang til Svalbard i fremtiden, er for ham revnende likegyldig: han har neppe tenkt seg til Svalbard med det første (og det er heller ingen grunn til å frykte et rush av andre russiske personer non grata til Svalbard). Derimot vil Russland få en god anledning til å protestere mot norsk håndhevelse av Svalbardtraktaten, og det på prinsipielt grunnlag. Traktaten er neppe så skjør og sensitiv som deler av norske kommentatorer later til å mene, men det vil være temmelig tåpelig å fremprovosere en konflikt med Russland på dette grunnlaget. Hvis norske myndigheter ønsker ro rundt vår forvaltning på Svalbard, bør de derfor legge denne saken død jo før jo heller. For den høye grad av tillit Russland generelt har til norsk Svalbard-forvaltning er i historisk perspektiv både gledelig og oppsiktsvekkende.