Troverdig suverenitetshevdelse gjennom vern?

Verneforslagene mangler rettslig harmonisering og møter motstand

Norske myndigheter satser tungt på ytterligere vern av Svalbard. Argumentasjonen for vern knyttes til framtida for øygruppas sårbare naturmiljø og Norges ansvar for å forvalte dette på vegne av verdenssamfunnet. Et omfattende vern kan ved første øyekast framstå som fullt ut legitimt og tvingende nødvendig sett i lys av klimasituasjonen. Mange tar til orde for at dette er det eneste riktige Norge kan foreta seg, og ser dette som en naturlig del av en ansvarlig suverenitetshevdelse.

Men ofte er virkeligheten mer kompleks enn vi skulle ønske oss. De folkerettslige mekanismene som ble etablert for om lag 100 år siden og som ga Norge suverenitet over øygruppen, er de samme i dag. Det passer kanskje dårlig overens både med rådende naturvern- og klimapolitikk i vår del av verden og med lokalbefolkningens forventninger i dag om at Longyearbyen skal være et normalsamfunn.

Svalbardtraktatens grunnlag og bergverksordningens innretning var ressurs- og næringsorientert. Innholdet i disse er ikke endret. Opp gjennom årene har Norge vært nødt til å forholde seg til dette ved en rekke anledninger. Ulike hendelser og krisesituasjoner, innenrikspolitiske forhold og utenrikspolitiske vurderinger har både utløst konflikter og igjen blitt løst innenfor rammene av de nevnte mellomstatlige avtalene. Etterspillet etter ulykkene i Ny-Ålesund som utløste gjennomgang av datidens Industridepartement sin håndhevelse og utøvelse av bergverksordningen fordi denne aktiviteten hadde fått utenrikspolitiske effekter som kom ut av kontroll, Kings Bay Kull Compani AS og SNSK som verktøy den gang og nå for at Staten skulle rå over grunnen og kunne hevde suverenitet, Caltex-saken, Berabo-saken på Bjørnøya og flyplass-initiativet på Kvadehuken, er alle eksempler på slike forhold.

Selv om de siste verneforslagene og planlagt innstramming i ferdselsmuligheter møter solid og fornuftig motstand i lokalbefolkningen, er det ikke det som bør bekymre myndighetsorganene bak disse forslagene mest. Samsvaret mellom den reguleringen enkelte statlige aktører ønsker å gjennomføre og det folkerettslige grunnlaget, synes å mangle. Drastiske tiltak innført som lover i vårt nasjonale rettssystem kan fort komme i konflikt med traktat og bergverksordning.

Men norske myndigheter har mer å rette opp enn å tøyle sin egen verne-iver. Det er en sammenheng mellom eierskap til grunn og bergverksrettigheter, suverenitetshevdelse og de juridiske rammene for bosettingene på Svalbard. Den rettslige villfarelsen med hensyn til valgbarhet, stemmerett og lokaldemokrati er så dyp og utbredt, at den pedagogiske utfordringen norske myndigheter står overfor når dette skal strammes inn er betydelig. Demokrati er blant verdens fineste oppfinnelser, men det har i dagens form ikke noe å gjøre på den eiendommen gruveselskapet er tildelt for å drive sin industrielle virksomhet og av den grunn ha sine ansatte boende på. Store deler av lokalbefolkningen synes ikke å ville anerkjenne det juridiske grunnlaget for opphold og virksomhet i Longyearbyen. Det er ikke slik at Svalbardtraktatens bestemmelser om likebehandling og like rettigheter gjelder særlig for grunnstykket til Store Norske (nå eiet av Nærings- og fiskeridepartementet) - den gjelder særlig ikke der.

Norges Svalbard-politikk og krav til suverenitetshevdelse

• De fem Svalbard-politiske målene Norge opererer med er:
• Korrekt og fast håndheving av suvereniteten
• Korrekt håndheving av Svalbardtraktaten og kontroll med at traktaten blir etterlevd
• Bevaring av ro og stabilitet i området
• Bevaring av områdets særegne villmarksnatur
• Opprettholdelse av norske samfunn på øygruppa

Om Norge svikter på ett eller flere av disse områdene ved å innføre et strengere vern enn det traktaten gir oss anledning til (gjennom nasjonale lover innenfor et domene som krever fundament i traktaten og ikke minst bergverksordningen), vil det føre til at vi ikke lenger evner å utøve vår egen svalbardpolitikk samtidig som vi legger til rette for at andre stater kan utfordre vår suverenitet.

Norges egne utredninger og vurderinger siden andre verdenskrig og fram til nå har konkludert likt med hensyn til øygruppens folkerettslige status og det grunnlaget Norge har for sin suverenitetshevdelse.

Omtale av disse forholdene og oppdaterte analyser fra Svalbard-kjennerne Halvor Tjønn og Per Arne Totland har blitt tiet i hjel. Foranledningen er mest sannsynlig at ingen politikere eller byråkrater ønsker å plukke opp hansken for å føre en åpen diskusjon om dette. Nettopp åpenhet omkring den norske Svalbard-politikken har vært en mangelvare. Ansiktsløse byråkratiske prosesser som munner ut i problematiske lovforslag som innebærer innstramminger i ferdsel og næringsaktivitet skaper uro i lokalbefolkning, næringsliv og mest sannsynlig også blant traktatpartene.

Undertegnede forsøkte for få år siden å få innsyn i en rapport fra 1960-årene utarbeidet av blant andre Jens Evensen, om Statens bruk av dispensasjoner fra arbeidsplikten på utmål. Rapporten ble i sin tid hemmeligstemplet. Det er den fortsatt, og vi endte opp med å bli nektet innsyn. Dette vedtaket ble fattet av Nærings- og fiskeridepartementet og senere opprettholdt av Kongen i statsråd etter at vi påanket departementets avgjørelse. Dette sier noe om hvilken sprengkraft som ligger i bergverksrettighetene for Svalbard.

Norske myndigheter baserer i stor grad sin kontroll med Svalbard på to hovedstrategier; statlig eide bergverksrettigheter i form av utmål og på naturvern gjennom nasjonale lover og forskrifter.

Når vi nå avvikler kulldriften og må gi opp utmålene, mister bergverksordningen sin effekt for Norges del. Da står vi igjen med vernebestemmelsene som eneste styringsmekanisme og beskyttelse av norske interesser. Fram til nå har vi operert med både belte og bukseseler. På Bjørnøya har Staten både utmålene (som holdes som reserve for Gruve 7!), samtidig som vi har innført det strengest mulige vern av landskapet. Det samme gjelder for den delen av det såkalte sentralfeltet (i nyere tid kjent som Svea Nord) som ligger innenfor verneområdet i Reindalen. Det innebærer at en aktør som vil utfordre norske myndigheter først må angripe vernet for deretter å angripe Store Norskes bergverksrettigheter i området.

Det er i praksis kun to grunneiere igjen på Svalbard - Norge og Russland, og det er et spørsmål hvor langt vernet kan gå uten at troverdigheten i Norges rolle faller helt gjennom. Om man har vernet hele Svalbard og avviklet norsk gruvedrift, hva er det da igjen å dele av ressurser blant traktatpartene og deres borgere? I et nært og svært realistisk framtidsscenario er det kun Russland som driver bergverk på øygruppa. De er også de eneste som ligger an til å etterleve bergverksordningen.

Vitenskapelig forskning i norsk regi tjener som et bidrag til å legitimere og gi troverdighet til suverenitetshevdelsen. Men også på dette området kan Norge ha tøyd strikken ved å unnlate å etablere en overenskomst som avklarer de andre traktatpartenes adgang til å drive selvstendig. I St.meld. nr. 9 (1999-2000) skrives det at: Traktatpartenes borgere og selskaper har i dag etter svalbardtraktaten ingen særstilling til å drive forskning på Svalbard. Traktatens artikkel 5 annet ledd fastsetter at det ved overenskomst skal kunne treffes bestemmelser om vilkårene for å drive vitenskapelig forskning på Svalbard. Slik overenskomst foreligger ikke. Så lenge slik overenskomst ikke foreligger, er det norske myndigheter som i kraft av suverenitetsutøvelsen treffer bestemmelser om forskning.

Det er å forvente at andre stater med grunnlag i traktaten kan fremme krav om avklaringer på dette området som Norge ikke er rede til å gi.

Manglende helhet og harmonisering

Manglende koordinering mellom de ulike fagdepartementene og offentlige sektorer representerer en annen utfordring for Norge når det gjelder forvaltning av øygruppen. Dette vedrører ikke bare naturvernspørsmål, men eksempelvis også når det gjelder de nye bestemmelsene om valgbarhet og stemmerett ved lokalvalg. Andre nordiske lands borgere kan i dag opparbeide seg botid i Norge gjennom opphold på Svalbard slik at de etter tre år kan søke statsborgerskap. Man kan spørre seg hvilken fastlandskommune som vil være deres hjemkommune når statsborgerskapet oppnås på dette viset. I tillegg er dette en bakdør inn til utvidet adgang til velferdsgoder som borgere av andre stater bosatt på Svalbard kan se langt etter. Dette bryter med kravet om likebehandling i Svalbard-traktaten.

Kunnskap, koordinering og kontinuitet er vanskelig å oppnå med fragmentert og sektor-isolert håndtering av de mange enkeltspørsmål som må håndteres når norsk svalbardpolitikk skal utformes og utøves.

Hav og land

De andre traktatpartene har til tross for noe støy i perioder latt Norge forvalte Svalbard i samsvar med traktaten i så lang tid at det etterlates et inntrykk av sedvanedannelse og en traktat som hviler på trygg grunn. Men verdens økende ressursbehov enten det gjelder jordarter, energi eller biomasse i havet kan endre respekten som hittil har vært utvist. Den siste tiden har EU og Storbritannia demonstrert hvilket syn de har på norsk og russisk fiskeriforvaltning. Økte sikkerhetspolitiske spenninger og et Europa i endring stiller helt andre krav til norsk svalbardpoltikk i dag enn da St.meld. nr. 9 (1999-2000) ble utarbeidet. Selv om denne i hovedsak tok for seg lokaldemokratiets funksjon og utvikling, beskrev den som grunnlag for sine analyser langt færre skyer på den utenriks- og sikkerhetspolitiske himmel enn det vi ser i dag. Vi må også ta innover oss at vårt kontinentalsokkel-krav her i nord mangler internasjonal anerkjennelse og støtte. Om Norge forvalter Svalbards landområder slik at en eller flere traktatstater skulle velge å utfordre oss om rollen traktaten gir oss i dag, må vi innse at vår posisjon til havs og på bunnen også svekkes.

Kursen må endres

Næringshensyn er i fritt fall, mens fordelings- og vernepolitikk får gjennomslag. Gruvedriftens betydning som økonomisk motor har ingen forsvarere lenger. De foreslåtte verne- og feltsikkerhetsbestemmelsene sparker langt på vei bein på turisme som en Svalbard-næring noen vil investere eller ta arbeid i.

Om vi legger til at antallet norske borgere som har opphold her ventelig vil falle markant som følge av avslutning av store prosjekter de nærmeste to-tre årene, ser dette ikke meget lyst ut for påkrevd norsk tilstedeværelse på Svalbard. Den situasjonen vi går inn i nå samsvarer etter vårt syn dårlig med de overordnede målene for svalbardpolitikken og fortsatt satsing på blant annet reiseliv og variert næringsvirksomhet som meldt til Stortinget i Meld. St. 32 (2015-2016).

Det kan også legges til at hvilket verneting som skal gjelde for tilfeller hvor partene er uenige om traktaten egentlig er uavklart. Det betyr at vi ikke er sikre på hvilken instans som skal dømme i spørsmål traktatpartene måtte bli så uenige om at det kreves rettslig behandling.

Det er ikke først og fremst en bevisst tilsidesettelse av Svalbardtraktaten vi bør frykte, men snarere at andre stater som har tiltrådt den stiller spørsmål ved hvorvidt Norges disposisjoner bryter med den bærende multilaterale overenskomsten om øygruppa.

Kort oppsummert må norske myndigheter for å kunne drive troverdig suverenitetshevdelse koordinere seg på tvers av sektorer, fortsette bergverksvirksomhet, ha kontroll på utmålene og samtidig dempe verne-initiativene. Kunnskap og åpenhet må styrkes. Bergverksordningen må etterleves og bergmester-funksjonen revitaliseres slik at den igjen framstår med tydelighet. Samtidig må det tas grep for å hindre misforståelser og urimelige forventninger knyttet til retten til å ta opphold, drive næringsvirksomhet, motta ytelser og/eller oppnå medbestemmelse på Statens grunn i Longyearbyen. Det kan synes som det kun er det siste som håndteres med fasthet og i samsvar med det folkerettslige grunnlaget akkurat nå.

Vern gjennom innføring av nye nasjonale bestemmelser er ikke en farbar vei. Kontroll over Norges grunneiendom og bergverksrettigheter er fortsatt den eneste måten disse utfordringene kan løses på om man ikke ser for seg å få reforhandlet Svalbardtraktaten.

Om skribentene

Arnstein Skaare var blant aksjonærene i SNSK som ble tvangsutløst av NFD da Staten overtok 100 % av eierskapet. Han er også gründer av Austre Adventfjord AS som i 2017 solgte grunneiendommen med samme navn til Staten.

Austre Adventfjord AS innehar fortsatt ti utmål på nevnte eiendom og er dermed en av Svalbards største eiere av bergverksrettigheter.

Bjørn Fjukstad har mer enn 30 års fartstid i Store Norske og var en sentral drivkraft i utviklingen av Svea Nord. Fjukstad har i flere årtier vært politisk aktiv og var en av forkjemperne for innføring av lokaldemokrati i Longyearbyen. Han var også vært lokalstyreleder og styreleder i Bydrift.

Fjukstad er som Skaare medgründer og eier i Austre Adventfjord AS.